Czas gminnych urbanistów


27-03-2015 20:08:07

Z architektem – urbanistą Grzegorzem A. Buczkiem, wiceprezesem Towarzystwa Urbanistów Polskich rozmawia Zygmunt Jazukiewicz.

- Panie Prezesie, czy w ponad 90-letniej historii TUP da się dostrzec okres, w którym elitarne środowisko urbanistów miało realny wpływ na gospodarkę przestrzenną?

- Skutki decyzji urbanistycznych są wielorakie i mają wpływ na wszelkie dziedziny życia, stąd ich ważność. Ale ja tej elitarności nie odczuwam, tym bardziej że ostateczne decyzje planistyczne nie zależą od nas, lecz od decydentów politycznych, obecnie głównie samorządowców. Nie znaczy to, że nie widzę też usterek i błędów w naszym działaniu. Robiłem dyplom u wybitnego urbanisty, prof. Kazimierza Weycherta w 1976 r., a członkiem TUP jestem od 1978 r., mam więc już dość długo przegląd sytuacji. Jako młody człowiek praktykowałem w biurach planistycznych za granicą i obserwowałem estymę, jaką cieszy się ten zawód. Później już w Polsce, w Instytucie Kształtowania Środowiska (niedawno zlikwidowanym), zajmującym się wtedy planami miast i województw, też czułem, że my, planiści wiele możemy. Szybko się jednak okazało, że system planowania, który wydawał się logiczny, w praktyce nie działał.

- Nie bardzo pasował do idei wolności gospodarczej...

- Na początku lat 90., po reformie samorządowej, w rezultacie której gminy uzyskały olbrzymią władzę w planowaniu, dominującą reakcją było, by zdać się na „niewidzialną rękę rynku". Uprawnienia planistyczne przyznawało wówczas ministerstwo. Były dość trudne do uzyskania i rzeczywiście można było postrzegać planistów jako elitę. Sądzę, że największy ślad w przestrzeni pozostawili jednak nasi poprzednicy, którzy wdrażali w Polsce zapisy Karty Ateńskiej zrywającej z XIX-wiecznym myśleniem o mieście. Do TUP należeli wtedy m.in społecznicy, lekarze, ponieważ uważali, że miasto musi być zdrowsze, o wyższej jakości życia.

Główną ideą 90-lecia naszego działania jest właśnie to, że planowanie musi służyć poprawieniu jakości życia. Uciążliwości stanowią kompleks problemów wywołanych przez decyzje podejmowane, niestety, bez udziału planistów. Ale od 1990 r. suwerenem planistycznym stała się gmina samorządowa, a więc kompetencje jej „organów” oraz zakres odpowiedzialności wynika nie z ustaw dotyczących planowania, ale z ustawy „ustrojowej” z 1990 r. W ustawowo określonych „zadaniach własnych" gminy na pierwszym miejscu są przecież sprawy ładu przestrzennego. Tymczasem – nawet jeśli wszystkie gminy mają obligatoryjnie sporządzane studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania – to ponad połowa tych dokumentów jest nieaktualna, a tylko 1/3 obszarów gmin jest pokryta planami miejscowymi. W rezultacie ponad połowa decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest wydawana na podstawie planów, lecz decyzji administracyjnych organów wykonawczych. Samorząd lokalny w wielu gminach właściwie zrezygnował ze swojej głównej kompetencji dotyczącej zarządzania przestrzenią…

- Planowanie gminne musi respektować decyzje planów „wyższego rzędu”: województwa, regionu i państwa.

- Ale kompetencje „ustrojowe” i decyzje, które w ich konsekwencji podejmuje samorząd wojewódzki w swoim planie, są dość ograniczone. Na przykład kontrowersyjna dziś kwestia, jak lokalizacja farm wiatrowych, nie może być decyzją wojewódzką, lecz należy do samorządu gminy. Ponadto bardzo często po aktualizacji planów wojewódzkich nie zaktualizowano odpowiednio studiów gminnych. W gminach nierzadko więc są uchwalane plany zgodne z nieaktualną polityką przestrzenną, czyli z planem województwa... Dlaczego wojewoda nie uchyla natychmiast uchwały rady gminy o przyjęciu planu miejscowego niezgodnego z aktualnym studium?

- Może presja czasowa wykorzystania środków z programów operacyjnych przekreśla logikę struktury planowania krajowego?

- Jako urbanista mam prawo powiedzieć, że gdyby te pieniądze były wydawane nie na podstawie arbitralnych decyzji podejmowanych bez szerszego kontekstu, to racjonalność ich wydawania byłaby zapewne większa. Liczne przedsięwzięcia realizuje się na podstawie specustaw lub na podstawie decyzji administracyjnych często w niezgodności z polityką przestrzenną.

Kiedy pojawiły się pierwsze środki unijne i zaczęto określać kryteria ich przyznawania, to zaskoczenie wzbudził brak wśród nich kryterium planistycznego. Przyjęto za oczywiste, że projekty współfinansowane ze środków UE nie mogą być oderwane od kontekstu. W „starej Unii" to faktycznie było oczywiste, ale nie u nas. Nawet teoretycy wolnego rynku uważają, że plan przestrzenny jest konieczny, ponieważ jego brak nie pozwala właściwie ocenić ryzyka inwestycyjnego. Reforma planistyczna nastąpiła jednak dopiero pięć lat po reformie samorządowej, a i tak długo jeszcze obowiązywały plany robione metodą poprzednią, bardzo arbitralną. Co więcej: w latach 1993-94 nastąpiło znaczące przyspieszenie planistyczne, bo samorządowcy zorientowali się, że jeżeli skorzystają jeszcze ze starej ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 r., to nie będą musieli płacić odszkodowań za tzw. „rezerwacje” terenów. Potem przedłużano ważność starych planów aż do 2003 r. Wiele gmin jest więc prawie wcale bez planów, a wiele obowiązujących planów ma niską jakość albo jest nieaktualnych. To jest po części wina środowiska planistycznego, nie tylko samorządowców. Moim zdaniem wiele problemów planowania przestrzennego wynika z tego, że w tej dziedzinie nie ma dyrektyw unijnych. Unia zostawiła to gestii krajów członkowskich, więc wiele dziedzin związanych z planowaniem przestrzennym, takich jak np. ochrona środowiska, „wyprzedza” konieczne zmiany w samym planowaniu.

- Nasz chaos przestrzenny jaskrawo kontrastuje z ładem w „starej Unii".

- Paradoksalnie, w PRL zjawisko chaosu przestrzennego nie było tak powszechne, ponieważ pod hasłem priorytetu dla produkcji żywności przestrzegano przepisy o ochronie gruntów rolnych. Nie było tak częstego dziś zjawiska masowego budownictwa indywidualnego i prywatnej aktywności gospodarczej. Kiedy dyskutowano nad ustawowym zniesieniem ochrony gruntów rolnych w miastach, to TUP zawnioskowało do Prezydenta Lecha Kaczyńskiego o weto, lecz parlament to weto odrzucił. Ruszyła zaraz lawina decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę na terenach wcześniej nieodrolnionych. Wszystkich pociągały tanie grunty. Ale były tylko pozornie tanie, bo nieuzbrojone.... Odrolnienie zachęca developerów i rozszerza urbanizację, choć trendy światowe wydają się inne: mówi się nawet o rolnictwie miejskim, bo doceniono lokalność i kameralność takiej gospodarki.

- Na razie widzimy, że urbanizację wytycza developer i samochód.

- Polskie miasta są przeciętnie „luźniejsze" od zachodnich, również wskutek przestrzegania niegdyś zasad Karty Ateńskiej. Obecnie ta przestrzeń stanowi pokusę i zabudowuje się ją. Czym innym jest zaprojektowanie całości urbanistycznej, nawet gęsto zabudowanej, ale z harmonijnie rozłożonymi funkcjami, od dogęszczania i zapełniania luk w zabudowie realizowanej na innych zasadach. Właściwie nie projektujemy już miast „od początku”, na nowych zasadach. W praktyce wielkich miast bywa tak, że np. zarząd jakiejś spółdzielni mieszkaniowej wbrew woli jej członków lokalizuje budynek na jedynym terenie rekreacyjnym. Pokrzywdzeni mogą reagować praktycznie wtedy, kiedy już jest za późno.

- Planiści powinni częściej się spotykać z mieszkańcami, by tłumaczyć im zagadnienia przestrzenne.

- Niewątpliwie. Obecnie obowiązujące przepisy dotyczące partycypacji w planowaniu są krytykowane przez planistów m. in. dlatego, że zbyt często mamy do czynienia z partykularnymi wnioskami pojedynczych osób. Ale koledzy często nie rozumieją, że nie mogą się spodziewać od indywidualnego, niewyedukowanego „interesariusza” planu właściwego podejścia. Projekty planów są wykładane do konsultacji zbyt późno, kiedy już są starannie wycyzelowane i uwagi wywołują naturalny sprzeciw autora dzieła. W projekcie zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojawił się pomysł, by wykładać koncepcję planu do konsultacji we wczesnej fazie.

Urbanista, działający na zlecenie władzy samorządowej, jest postrzegany jako sojusznik tej władzy. Debatę publiczną powinien prowadzić niezależny moderator i pytania kierować do urzędników zamawiających projekt planu z określonymi przez nich założeniami, a nie do planisty. Likwidacja Izby Urbanistów pogłębiła jeszcze to poczucie zależności urbanisty od władzy.

- Czy i przez kogo zostały przejęte funkcje Izby Urbanistów?

- Przede wszystkim chcemy w TUP odnowić i umocnić pozycję rzeczoznawcy, eksperta. Uprawnienia urbanistyczne tych, którzy je mieli, pozostają. Młodzi adepci zawodu będą mieli jednak prostszy dostęp do prac planistycznych, o ile oczywiście gminy będą je u nich zamawiać… Jednym z motywów likwidacji Izby było przeświadczenie, że jest ona barierą przed wchodzeniem do zawodu.

Pojawiło się wiele uczelni prywatnych ze specjalnością „gospodarka przestrzenna". Kiedyś uważaliśmy, że bez studiów podyplomowych na politechnice i wieloletniej praktyki nie można podejmować decyzji w tak poważnej sferze. Dziś uważa się, że planistów jest za mało i trzeba ułatwiać wejście do zawodu. Jeżeli ustawodawca obniżył próg dostępności do zawodu urbanisty, to mało kto będzie starał się pogłębiać kwalifikacje na studiach podyplomowych, będzie bowiem zaraz po studiach myślał o składaniu oferty na sporządzenie planu miejscowego. Absolwenci myślą praktycznie. Tryb likwidacji Izby był niejasny. Uważam, że jeżeli były zarzuty o nadmierną korporacyjność, to powinien był przede wszystkim interweniować minister właściwy ds. budownictwa, sprawujący nadzór nad izbami zawodowymi. Jednak od razu zastosowano środek najbardziej radykalny.

W Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju są wymienione narzędzia przywracania ładu przestrzennego. Jednym z nich ma być „wzrost zatrudnienia uprawnionych urbanistów w jednostkach administracji publicznej". W tej sytuacji można wątpić w skuteczność przywracania tego ładu.

- Może rzecz byłaby do przełknięcia, gdyby ściślej zestandaryzowano wymagania w odniesieniu do programów kształcenia urbanistów?

- Jest nadzieja, że tak się stanie. Rysuje się porozumienie uczelni, we współpracy z TUP. Jednym z celów jest właśnie standaryzacja kształcenia na kierunku gospodarka przestrzenna. Będąc od lat wykładowcą na Wydziale Architektury Politechniki Warszawskiej, mam możliwość porównania poziomu jej absolwentów z poziomem absolwentów innych uczelni o tej specjalności i to nie są porównania dla tych drugich korzystne…. Nie oczekuję w tym zakresie jakichś nadzwyczajnych umiejętności, bo są gminy, gdzie funkcje urzędnika odpowiedzialnego za sprawy ładu przestrzennego pełni technik budowlany – z rezultatem dramatycznym. A każda polska gmina powinna mieć dobrego specjalistę, bo każda musi mieć aktualną politykę przestrzenną i realizować ją przez plany zagospodarowania przestrzennego.

- Czy są konkretne analizy obecnego stanu zagospodarowania przestrzennego Polski?

- Są jej elementy w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, a są też oceny robione pod pewnym kątem, np. analizująca mechanizm planistycznego udostępniania gruntów pod zabudowę. Na objętych planami ok. 30% obszaru Polski wskazano tereny pod zabudowę, gdzie mogłoby zamieszkać 70-80 mln ludzi, a jeżeli się podsumuje tereny pod urbanizację w dokumentach polityki przestrzennej, to na nich mogłoby teoretycznie zamieszkać 250-300 mln osób. A do tego środowiska developerskie twierdzą, że jeszcze za mało jest gruntów pod zabudowę....

- Trudno poważnie traktować takie planowanie. Praktyka na szczęście ma też swoje jasne strony, jeśli jest dziełem rozsądnych fachowców.

- Paradoksalnie widać to w wielu małych miastach i miasteczkach, gdzie nie brak już przykładów pięknego zagospodarowania. Niektóre trudno poznać, tak bardzo się zmieniły na korzyść przez ostatnich kilkanaście lat. Jeżeli zaś jesteśmy w stanie wskazać tyle dobrych przykładów, to przecież nie są one realizowane poza systemem prawnym, lecz wynikają z rozsądnych planów i decyzji administracyjnych w ramach tego systemu. Takie przykłady trzeba za wszelką cenę popularyzować, pokazywać w konkursach, które organizuje także TUP, doceniać nagrodami wysokiej rangi. Władze powinny postrzegać TUP jako organizację działającą na rzecz promocji dobrego planowania i podnoszenia prestiżu zawodu urbanisty.

- Dziękuję za rozmowę.

 

 

Komentuje Waldemar Rukść

eNOT.pl - Portal Naczelnej Organizacji Technicznej | eNOT.pl