W pościgu za ginącą przestrzenią

Nareszcie – chciałoby się powiedzieć po uchwaleniu (po dwóch latach mitręgi sejmowej) Ustawy o ochronie krajobrazu. Może zaczniemy żyć w bardziej „ludzkiej" przestrzeni. Przyjaznej, pięknej, bogatej w zharmonizowane akcenty przyrodnicze i kulturowe, wygodnej. Po bliższym przyjrzeniu się realiom, entuzjazm słabnie. Za to wyłania się prawdziwa Atlantyda zaniedbań i koniecznych zmian.

Ustawa „O zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu" z 24 kwietnia 2015 r. z miejsca rozczarowuje swoją skromnością. Dotyczy przede wszystkim ograniczenia zaśmiecania przestrzeni szyldami reklamowymi i ogłoszeniami. Niewiele więcej może stanowić, gdyż gospodarka przestrzenna leży praktycznie w gestii gmin. Ale inne pozytywne wątki też są, np. pojęcie „krajobrazu kulturowego" do tej pory zupełnie niedocenionego, wręcz niszczonego pseudonowoczesnością. Narzuca się (wprawdzie tylko raz na 20 lat) wojewódzki audyt krajobrazowy. To punkt zaczepienia dla obrońców wartości przestrzeni przyrodniczej i kulturowej. Sejmiki wojewódzkie mogą wytyczać parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu (także kulturowego). Ustawa chroni też 100-metrowy pas od linii brzegowej wód.

Ożywianie wycinkowe

Większą część problemu ma załatwić rewitalizacja, czyli ożywianie fragmentów miast zdegradowanych cywilizacyjnie poprzez wieloletnie zaniedbania lub zanik jakiejś funkcji. Stanowią one ok. 20% terenów zurbanizowanych. Często rewitalizowany obszar przybiera cechy skansenu kulturowego. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju przygotowuje Narodowy Plan Rewitalizacji 2022 oraz projekt odnośnej ustawy, gdyż – jak oznajmia resort – „kluczowe jest holistyczne podejście do tego procesu tak, aby pomóc w zakresie odzyskiwania przez słabsze grupy społeczne zdolności do reintegracji na rynku pracy i uczestnictwa w sferze konsumpcji, kultury czy rekreacji".

Dotychczasowe, kilkunastoletnie działania nie są skuteczne, kompleksowe, holistyczne. Widać to podcza gminnych czy dzielnicowych dyskusji nad projektami odnowy starych części dzielnic miejskich.

Architekci i urbaniści zarzucają władzom, że nie potrafią postawić twórcom założeń do projektów, wskutek czego architekci skupiają się na drugorzędnych elementach. Publika zaś nie rozumie, dlaczego twórcy nie chcą np. się godzić na umieszczanie w niektórych miejscach kebabów, smażalni i banków.

W sumie to niewiele i na pewno nie naprawi krajobrazu, za czym wszyscy tęsknimy. Tęsknota ta objawia się produkcją coraz większej liczby ważnych dokumentów.

Wielkie wizje

Według danych GUS z 2013 r. zadowolonych z życia było od ok. 72% do 77% mieszkańców miast – najwięcej w największych ośrodkach. Odsetek osób o dobrym samopoczuciu wyniósł od ok. 12% w miastach liczących co najmniej 500 tys. mieszkańców do ok. 15% w ośrodkach poniżej 100 tys. mieszkańców. Najwidoczniej mieszkańcy miast nie łączą jakości życia z jakością przestrzeni, jaka ich otacza. Z pewnością mieszkańcy nieczęsto zdają sobie sprawę ze znaczenia funkcji i wartości ekologicznej oraz wyrazu symbolicznego przestrzeni, w jakiej się poruszają. Niepokoi to raczej specjalistów i skutkuje wysypem potężnych dokumentów – studiów i planów reformy gospodarki przestrzennej.

Ich „matką" jest Uchwała RM z 2012 r. „Strategia rozwoju kraju 2020, aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo", a zwłaszcza bardziej szczegółowa Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 przyjęta przez RM 13 grudnia 2011 r. Ten niezwykle ambitny projekt (149 stron) ma za jednym zamachem rozwiązać wszystkie bolączki przestrzenne, także sprawy ładu urbanistycznego. Jest to ostatni z 6 celów KPZK. Koncepcja podporządkowuje przestrzeń celom gospodarczym i utylitarnym, inne problemy załatwiając „przy okazji". Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN ocenił wysoko ten dokument: „Komitet uważa, że innowacyjność Koncepcji przejawia się m.in. w sieciowym i funkcjonalnym podejściu do powiązań między miastami, jako podstawy do budowy konkurencyjności polskiej przestrzeni... Jednak ze względu na niekorzystne uwarunkowania gospodarcze, jest ona prawdopodobnie nierealizowalna lub tylko częściowo możliwa do wdrożenia, w horyzoncie roku 2030. Dlatego proponujemy zamiast zmieniania wizji na bardziej zgrzebną –modyfikację dokumentu polegającą na nieodnoszeniu wizji Koncepcji do jakiegoś konkretnego momentu czasu."(!) Inaczej mówiąc, Komitet PAN nie wierzy w realność koncepcji, która oblicza w wariancie optymistycznym wartości wszystkich wydatków modernizacyjnych i rozwojowych w latach 2011-2020 na ok. 1,4 bln zł, z czego ponad 1 bln zł pochodzić będzie ze źródeł krajowych, a ponad 400 mld zł z UE, przy średnim rocznym wzroście PKB o 3,7%.

Delimitacja

Nie mniej ambitny jest nowszy wytwór Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, z kwietnia 2014 r. - Krajowa Polityka Miejska (139 stron), której celem jest poprawa jakości życia w polskich miastach. Celem ułatwienia tej polityki wprowadza się kluczowe pojęcie delimitacji i miejskich obszarów funkcjonalnych dla ośrodków wojewódzkich. Na obszarach funkcjonalnych miast żyje 75% ludności. Delimitacja polega na podziale kraju na obszary o kilku różnych „funkcjonalnościach". Obszary miejskie według tej koncepcji obejmują kilka - kilkadziesiąt gmin (np. warszawski obszar funkcjonalny jest 5-krotnie większy od m.st. Warszawy i obejmuje 49 gmin!). Mają one otrzymać osobne plany zagospodarowania przestrzennego oraz wojewódzkie strategie rozwoju celem przeciwdziałania nierównościom w poziomie ich zagospodarowania. Na szczęście pierwszym wątkiem tematycznym jest „kształtowanie przestrzeni". Właśnie miejskie i podmiejskie przestrzenie oceniane są jako najbardziej upośledzone, ofiary żywiołowej urbanizacji (suburbanizacji) oraz rosnącego chaosu.

Wskrzesić planowanie!...

Motywem wszystkich wymienianych opracowań i dokumentów, projektowanych i już obowiązujących, jest upadek planowania przestrzennego, którego skutkiem jest degradacja obszarów o dużej wartości dla przestrzeni publicznej. Cierpi przyroda, układy komunikacyjne stają się niewydolne, miejsca rekreacji i inwestycji tracą atrakcyjność, a przede wszystkim rosną koszty usług komunalnych i spadają dochody miast. Każdy samorząd prowadzi własną politykę przestrzenną, bez koordynacji z innymi. Miejskie obszary funkcjonalne mają to zmienić.

Miejski obszar funkcjonalny (MOF) – zgodnie z KPZK 2030 jest to układ osadniczy ciągły przestrzennie, złożony z odrębnych administracyjnie jednostek (gmin miejskich, wiejskich i miejsko-wiejskich) i składający się ze zwartego obszaru miejskiego oraz powiązanej z nim funkcjonalnie strefy zurbanizowanej. KPZK 2030 wyróżnia cztery podtypy MOF: obszary funkcjonalne ośrodków wojewódzkich, regionalnych, subregionalnych i lokalnych. Typologia ta odnosi się do funkcji ośrodków miejskich w systemie osadniczym kraju i została oparta głównie o ich wielkość.

Wprowadzono je prawdopodobnie w nadziei, że obowiązek planu dla tego obszaru pozwoli ominąć obstrukcję planów miejscowych. Szacuje się, że straty wynikające z chaotycznej zabudowy sięgają 20% każdego hektara przeznaczonego pod zabudowę. Okres zwrotu nakładów na infrastrukturę w obszarach rozproszonych można szacować na 50 do 300 lat. Koszty zaciągniętych pożyczek na budowę infrastruktury muszą być pokryte przez wszystkich podatników. W Polsce wskaźnik nadmiaru przemieszczeń spowodowany ekstensywną zabudową jest 1,5 razy większy w porównaniu do zabudowy rozlewającej się, ale relatywnie zwartej i uporządkowanej. Zewnętrzne koszty społeczne chaosu przestrzennego związane z rozlewaniem się miast w Polsce są o 30% większe w stosunku do kosztów rozlewania się miast w Europie Zachodniej. Rosną problemy społeczne, jak zjawisko segregacji i dezintegracji (m.in. zamknięte strzeżone osiedla mieszkaniowe), postępująca jednocześnie degradacja istniejących osiedli oraz tego, co pozostało jeszcze w spadku po PRL.

Więcej przymusu?

Dokumenty reformy gospodarki przestrzennej rehabilitują hierarchiczne planowanie, wyklęte po niesłusznym ustroju. Wiele rozstrzygnięć pokrywa się z powtarzanymi od lat postulatami Towarzystwa Urbanistów Polskich  i Stowarzyszenia Architektów Polskich. „Drobna" różnica polega na tym, że niektórzy urbaniści są zwolennikami radykalnych i niepolitycznych metod osiągania tych samych celów. Dokumenty rządowe raczej stawiają na zachęty ekonomiczne, oddziaływanie na świadomość mieszkańców i bierne finansowanie, są bardziej liberalne. Urbaniści wytykają rezygnację z opodatkowania renty budowlanej, która pojawia się samoczynnie w wyniku wzrostu wartości terenu, wskazują też na konieczność opłat adiacenckich i katastralnych mogących zasilić chudą kasę samorządów. To nie są popularne rozwiązania, ale i o nich połgębkiem nadmieniają dokumenty reformy. Ogólna różnica między podejściem liberalnym a rygorystycznym polega na tym, że to pierwsze traktuje zabudowę jako prawo, a to drugie – jako przywilej nadawany w imię obrony interesów ogółu. Udziela się go na nowych terenach tylko wtedy, gdy wyczerpią się zasoby obszarów możliwych do ponownego zagospodarowania. Polityka przestrzenna zaczyna skręcać w tę drugą koleinę.

Standardowy comeback

Potwierdza to także podjęcie problemu standardów urbanistycznych. KPZK głosi: „Wprowadzone zostaną na drodze ustawowej minimalne standardy wyposażenia i zagospodarowania przestrzennego terenów zurbanizowanych, związane z ekstensywnością zabudowy i dostępem do infrastruktury technicznej, jak również standardy minimalnej dostępności do podstawowych usług społecznych z zachowaniem ochrony interesu publicznego." Ostrożność tej formuły wynika stąd, że istnieje kolizja między standardami, postulatem zwartości zabudowy a zasadą zrównoważonego rozwoju.

Normatywy urbanistyczne przestały być stosowane w Polsce po 1989 r. Jak wykazują badania dr hab. Grażyny Dąbrowskiej-Milewskiej z Politechniki Białostockiej, w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego polskich miast jedynym parametrem dokładnie opracowanym jest... wskaźnik miejsc parkingowych. W każdym większym mieście przyjmuje się zagęszczenie sieci edukacyjno-wychowawczej, terenów rekreacyjnych i sportowych, zieleni, sieci usługowej wg innych, niejasnych zasad. Żadne centralne przepisy nie obligują planowania terenów zieleni i rekreacji w planach miejscowych. Przepisy dotyczące odległości między budynkami zostały zliberalizowane. Za powierzchnię biologicznie czynną uznano 50% zazielenionych płyt nad garażami podziemnymi! W efekcie nowe budownictwo ogranicza jeszcze bardziej przestrzeń publiczną i wykazuje pod tym względem jeszcze gorsze parametry niż przewidywały normatywy z 1974 r. Proces ten jest już jaskrawo widoczny, gdyż budownictwo mieszkaniowe w enklawach w dużych miastach notuje znaczne przyrosty w miejscach dotąd nie przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowe. Znika przestrzeń publiczna - największa wartość dla życia społecznego i dla indywidualnego samopoczucia, znika krajobraz. Reforma ma to zmienić. Oby nie było za późno.

Zygmunt Jazukiewicz

Ustawa ma stanowić m.in o ograniczeniu rewitalizacji do maks. 20% powierzchni gminy i 30% jej mieszkańców. Proponuje się gminom wprowadzenie Specjalnych Stref Rewitalizacji na okres 10 lat. Mogą być wspomagane, głównie z programów unijnych, kwotą 25 mld zł w latach 2014-2020.

„Krajobraz oznacza obszar, którego charakter w odczuciu ludzi jest rezultatem działania i współdziałania czynników naturalnych i/lub ludzkich”. (Europejska Konwencja Krajobrazowa z 20 października 2000 r., ratyfikowana przez Polskę w 2004 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98).